澄清投資基金的概念
現(xiàn)在對于基金立法有各種各樣的議論，對“誰來管”、“怎么管”的問題有很多爭議。我認為，之所以有這么多不同的見解，是因為大家對一些基本概念的認識不太一致。在1999年到2003年中國投資基金法立法的過程中，就對基金這個概念達不成共識，因而出現(xiàn)了很多問題。
我認為，基金就是一種資金集合運用的組織形式，根據(jù)設(shè)立的不同，基金可以分為三類。
第一類是公益基金，就是慈善基金，即在法律法規(guī)約束下，向自愿者募集基金，用于某類公益目標(biāo)，不以盈利為目的，是一種社會財富再分配的工具。
第二類是專項基金，即政府基金。它是用行政方式籌集資金，用于特定用途，一般不以盈利為主要目的，主要集中投資于某一行業(yè)或某個地區(qū)的項目，是一種?？顚Ｓ玫呢斦ぞ?。這類基金主要有兩種形式，一種是主要體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖的基金，即產(chǎn)業(yè)基金，比如鐵路建設(shè)基金、對外貿(mào)易發(fā)展基金等；另一種是對特定社會行為進行資助或者補償?shù)幕?，比如國家自然科學(xué)基金、證券投資者保護基金等。
第三類是投資基金，即用市場化的方式籌集基金，并用資產(chǎn)組合的方式進行投資，是一種資金集合投資的金融工具。投資基金實質(zhì)是基于信托關(guān)系的金融產(chǎn)品，社會上的各類投資者將資金集中起來，交給專業(yè)機構(gòu)管理，來獲得投資收益。投資基金按募集方式，可以分為公募投資基金和私募投資基金，私募是指向一定數(shù)量以下的特定對象募集資金。投資基金按投資方向，又可以分為證券投資基金和股權(quán)投資基金。
由于各類基金具有不同性質(zhì)和法律地位，政府對基金的管理和監(jiān)督也有所不同。
公益基金在設(shè)立和運營中，公益性是其本質(zhì)特征和根本目的。政府主要在政策上加強扶持引導(dǎo)，協(xié)助處理好公益基金與社區(qū)市民、其他公益組織之間的關(guān)系，并通過規(guī)章制度和透明的財務(wù)管理制度對其實施監(jiān)督。
專項基金由政府出資設(shè)立，并由政府規(guī)定的基金管理機構(gòu)對其管理。專項基金體現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖或社會公眾利益，可以集中投資于某一行業(yè)或某個地區(qū)的某些方面，一般不以盈利為目的。根據(jù)需要，政府可以決定專項基金的投資范圍、期限、方式等有關(guān)事項。
投資基金是一種完全市場化的投資行為，它們由基金管理機構(gòu)發(fā)起，由市場上的投資者自主選擇投資，自主承擔(dān)投資風(fēng)險。由于風(fēng)險和收益都相對較高，其成功與否的關(guān)鍵在于如何市場化配置資源，因此政府不應(yīng)限制其投資行業(yè)、投資地域及資金的所有制形式等。
政府法規(guī)只應(yīng)對合格的投資人做出規(guī)定即可。這種市場化的投資基金，我認為可以有商號，不宜用地區(qū)或行業(yè)作為基金的名稱。因為用行業(yè)或者地區(qū)作為基金名稱，就意味著其資產(chǎn)組合當(dāng)中有很大一部分要放在這個地區(qū)或者這個產(chǎn)業(yè)中，但真正市場化的投資基金應(yīng)該是分散投資的，是多元化的——這樣才可以有效地規(guī)避風(fēng)險。
加強對投資基金的監(jiān)管
對于投資基金的監(jiān)管，應(yīng)該明確以下幾個問題。
第一，要區(qū)分對基金管理人和對基金的監(jiān)管?；鸸芾砣思捌鋸臉I(yè)人員的素質(zhì)和職業(yè)操守、是否遵循“忠誠原則”是監(jiān)管的重點。在英國，所有的基金管理公司都是由英國金融服務(wù)局來管理的；美國對基金管理公司是按《投資顧問法》進行管理。如果公司的客戶在15個人以下，可以不到美國證監(jiān)會去備案，但是這15個客戶實行的是“穿透式”的管理原則。如果一個基金后面有好多個客戶，應(yīng)該把基金的個數(shù)乘以客戶的個數(shù)，就得出公司的客戶總數(shù)。據(jù)我理解，在這么嚴(yán)格的限制下，應(yīng)該是絕大多數(shù)基金管理公司都要到證監(jiān)會備案。
我認為，在中國對于基金管理公司發(fā)起的基金，只要是向特定對象募集，并且不超過200份，就可以實行行業(yè)自律管理，監(jiān)管的重點是向客戶的信息披露。就基金本身的發(fā)起而言，如果是私募的話，投資者范圍比較小，不應(yīng)該過多地去管理。但如果說一個基金管理公司，盡管你管理的客戶很少（比如只有15個），但是發(fā)起的基金的份額超過200份的話，也是一種公募基金，是私募設(shè)立的一個管理公司在管理一個公募基金，這時也應(yīng)該按公募投資基金法規(guī)對基金的運行進行監(jiān)管。
第二，要明確投資基金的監(jiān)管主體。投資基金是一種金融工具，無論是公募還是私募，它的投資對象都是廣義的證券，因而應(yīng)該由證券監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。在這個問題上，我過去一直想回避，因為中國是“一行三會”的金融管理體制，有三個金融監(jiān)管當(dāng)局。中國各類金融機構(gòu)都在做類似的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，但各個監(jiān)管當(dāng)局制定了不同的管理辦法。在現(xiàn)在的金融立法中，是不是要明確一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，大家是有不同意見的。我想，此次美國金融海嘯也許能夠統(tǒng)一大家的認識。對于金融機構(gòu)應(yīng)該實行功能監(jiān)管，同一功能的金融工具，最好由一個監(jiān)管當(dāng)局來監(jiān)管，這樣才能夠明確責(zé)任，也有利于監(jiān)管協(xié)調(diào)。
公募證券投資基金由證監(jiān)會監(jiān)管，公募與私募會發(fā)生轉(zhuǎn)換，由同一個監(jiān)管部門進行監(jiān)管，能夠保持監(jiān)管的連續(xù)性。在前一段時候，我發(fā)表意見的時候，曾經(jīng)說過統(tǒng)一規(guī)則、分別監(jiān)管，我是考慮到三個監(jiān)管當(dāng)局的既定利益格局。但在現(xiàn)在的金融海嘯面前，為了全社會的利益，我想基金業(yè)應(yīng)該服從證監(jiān)會的統(tǒng)一監(jiān)管。
第三，要區(qū)分對投資基金的監(jiān)管與參與投資基金的行為主體的監(jiān)管。對于投資基金的管理公司和發(fā)起的基金運作的監(jiān)管，應(yīng)該統(tǒng)一監(jiān)管部門。對于參與投資的主體，如果是特殊主體，應(yīng)該由其監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。比如國有獨資企業(yè)、金融機構(gòu)能否參與公募或私募的投資基金，應(yīng)該由相關(guān)監(jiān)管部門根據(jù)風(fēng)險控制的原則做出規(guī)定，除此之外的市場主體，應(yīng)該由它的董事會做出自己的規(guī)定。
第四，要統(tǒng)一認識，盡快完善投資基金的法律法規(guī)。中國現(xiàn)在沒有一個統(tǒng)一的投資基金法，只有《證券投資基金法》。現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展需要有公募的投向?qū)崢I(yè)的基金，也需要私募的股權(quán)投資基金和證券投資基金，特別需要私募的股權(quán)投資基金的發(fā)展?，F(xiàn)在盡管在法律上沒有大的障礙，但是也有很多問題，使得它們不能夠順利發(fā)展，因此我認為應(yīng)該完善立法。
最近發(fā)改委在牽頭制定股權(quán)投資基金的辦法，我認為這是比較好的。我希望能按照剛才的概念來立規(guī)則，如果我的概念不對，希望大家提出批評和指正。這個規(guī)則立好了，中國就能夠出一個比較好的投資基金法，公募的、私募的、證券的、實業(yè)的都可以用一個法給予比較好的規(guī)范。1999年到2002年，九屆人大財經(jīng)委曾經(jīng)成立過一個投資基金法的立法小組，其中第九章就是對私募基金的規(guī)定，即向特定對象募集資金。因為對基金的認識不一致，以及對監(jiān)管權(quán)歸屬的認識不一致，為了在九屆人大獲得通過，立法機關(guān)采取了妥協(xié)的辦法，把第九章拿掉了，也就是把有關(guān)私募基金的部分拿掉了，把《投資基金法》改為《證券投資基金法》?！蹲C券投資基金法》公布之后，確實對基金業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進作用，但是也很遺憾，對于各種私募基金沒有給予更好的法律空間。
今天國際上出現(xiàn)了金融危機，我們可以看到，私募基金有重要的作用，但是如果管理不好，也會有一定的危害性，特別是高風(fēng)險操作的對沖基金。因此，我們大家要凝聚共識、推進立法，這是我們義不容辭的責(zé)任。
幾項政策建議
對于發(fā)展股權(quán)基金，我有以下幾項建議。
第一，發(fā)展人民幣基金，促進產(chǎn)業(yè)整合和技術(shù)進步。
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要技術(shù)創(chuàng)新，企業(yè)技術(shù)升級、企業(yè)重組、行業(yè)整合，這些都離不開股權(quán)基金的參與。世界金融危機和世界經(jīng)濟下滑，為中國企業(yè)提供了利用兩個市場的機會。我們應(yīng)該聯(lián)合起來，制定一個很好的法規(guī)，讓中國的人民幣基金能夠迅速地形成，可以讓成熟的人民幣基金購買外匯，參與到國際收購兼并中去。有人說金融危機給中國創(chuàng)造了機會，但是中國絕對不可以以中投公司的名義去大量收購，也不可以用外匯儲備這樣做。我想最好的辦法，就是解放中國的金融，讓中國的老百姓能夠自主地運用自己的資金，就是要發(fā)展人民幣的基金，讓人民幣的基金換成外匯到國外去投資。
第二，要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，促進股權(quán)基金的發(fā)展。
政府可以設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。最近國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委、財政部、商務(wù)部《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》。這個文件提出了一個很好的理念，即“政府引導(dǎo)，市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”。而且創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以用參股、融資擔(dān)保、跟進投資或其他方式運作，這對于創(chuàng)投企業(yè)的發(fā)展是一個福音。如果政府能夠在現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，對于普通股權(quán)基金的發(fā)展，引導(dǎo)它們投向政府所需要發(fā)展的行業(yè)，也是一項積極的措施。
政府還應(yīng)該盡快明確合伙制股權(quán)投資基金的稅收政策，盡快明確合伙制股權(quán)投資企業(yè)的工商登記辦法?！逗匣锲髽I(yè)法》生效已經(jīng)一年多了，但是相關(guān)部門還沒有做出相應(yīng)的配套措施。10月29號全國人大召開的立法工作會議上，已經(jīng)明確提出各個部委應(yīng)該在立法的同時把相應(yīng)的配套法規(guī)做好。現(xiàn)在已經(jīng)生效的法規(guī)，還沒有做出配套法規(guī)的，要盡快做出法規(guī)。這將給VC和PE創(chuàng)造好的法律環(huán)境，這是一個好消息。
第三，科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗，完善投資基金的金融政策。這包括以下幾個方面。
一是關(guān)于合伙制投資基金的開戶制問題。目前已有許多在開戶管理辦法之外給予開戶的先例，在這方面，不是開與不開的問題，而是對賬戶的監(jiān)管原則問題。
二是合伙制和信托計劃下的企業(yè)上市問題。現(xiàn)在證監(jiān)會對于合伙企業(yè)的開戶和上市問題，最擔(dān)心的是怕名義上的一個合伙制企業(yè)，有50個合伙人，但是每一個合伙人背后都拖著一堆客戶，中國的很多金融風(fēng)險都是由于出現(xiàn)“拖斗”現(xiàn)象而產(chǎn)生的。因此我建議用“穿透式”的原則解決非公眾公司股東個數(shù)上限的問題。在上市之前它的股東不能超過200個。如果說有了100個股東，又出現(xiàn)了合伙的PE，你就可以看合伙的PE是不是50個合伙人。其中實業(yè)的企業(yè)完全可以把它當(dāng)作一個投資主體，自然人也可以作為一個投資主體。但如果它是一個咨詢公司，或者是另外一個合伙企業(yè)，就需要把這個投資公司、咨詢公司或股權(quán)基金的所有股東都算在一起，借鑒美國的做法，用“穿透式”的辦法，把它的總數(shù)集中起來，如果不超過200份，就應(yīng)該允許它上市。如果不解決這個問題，所有的PE和VC退出的問題是難以在中國境內(nèi)解決的。證監(jiān)會也在積極研究這個問題，我想會盡快得到解決。
三是金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該盡快明確金融機構(gòu)投資股權(quán)基金的原則。保險、證券、銀行、信托投資公司盡管自有資金很少，但它們籌集了許多資金，它們能不能夠參與做LP（有限合伙人），應(yīng)該制定出一個規(guī)則來。并不是說投資于投資基金風(fēng)險就很大，關(guān)鍵是控制好杠桿率和資產(chǎn)組合。當(dāng)前的金融海嘯可能會使監(jiān)管當(dāng)局在這個問題上更加謹慎，但是也沒有關(guān)系，用現(xiàn)在市場比較冷的機會，大家比較冷靜地來探討這個問題，這個問題也能夠解決。
四是應(yīng)該盡快開辟場外市場，為股份制企業(yè)股權(quán)流通提供合法場所。有一個場外市場，而且是具有融資功能的場外市場，對于幾輪融資和最后培育出一個合格的上市公眾公司是有好處的。
